El Estado Colombiano: ¿Crisis de Modernización o Modernización Incompleta?

El Estado Colombiano: ¿Crisis de Modernización o Modernización Incompleta?

  Francisco Leal Buitrago

  Aunque el comienzo de la modernización en los países de América Latina, en particular, y del Tercer Mundo, en general, se presen­tó antes, el contexto de su conceptualización contemporánea aparece con los objetivos de desarrollo del naciente organismo de las Naciones Unidas a raíz de la finalización de la Segunda Guerra Mundial. Como el modelo deseable era el de los países que habían experimentado la Revolución Industrial, el concepto de modernización se subordinó al de desarrollo, suponiendo la meta de la industrialización capitalista. La modernización implicaba una postura pragmática del capitalismo industrial, en la cual la antigua ética política secular de la modernidad (que pretendió la emancipación de la sociedad) fue sustituida por los valores de acumulación de capital y consumo de los bienes de la industriali­zación, con aspiraciones de beneficio común.

Si se tiene en cuenta el tamaño de su territorio, de su población y de su economía, Colombia llegó retardada al proceso latinoame­ricano de modernización. Comenzó pobre y con sus estructuras muy atrasadas, pero pronto recuperó el tiempo "perdido". Las rela­ciones sociales derivadas de la producción y la comercialización del café, las cuales venían en expansión desde el siglo XIX, sirvieron de base para iniciar un rápido avance hacia la organi­zación social capitalista en la década de los años veinte.

A pesar de ciertos cambios institucionales, el cuasi-estado del país, complementado por la Iglesia y el bipartidismo decimonónico, no se adaptó a las nuevas realidades y sucumbió ante la avalancha de cambios, conflictos y violencia que en la década de los años cuarenta desataron sectores de la sociedad como reacción a la modernización. Por eso, el Estado llegó también con retraso a la modernización, cuyo inicio se acordó ritualmente en 1957, con el consenso del Frente Nacional.

Los conflictos que emergieron, pusieron a prueba la capacidad política del Estado en proceso de modernización. Este asumió un papel peligrosamente ambivalente: procurar la estabilización de los sistemas político y económico dominantes, a costa de represar las demandas de la pluralidad de fuerzas sociales configuradas con la modernización. Caminando y multiplicándose con rapidez, en forma fragmentada y dispersa, pero orientadas por una crisis política, las fuerzas sociales de una ambigua sociedad civil sitiaron poco a poco al Estado, a este desafío se enfrenta hoy día el Estado Nacional. Es el desafío a lo que podría ser una modernización incompleta o un ejemplo del fracaso de la utopía de bienestar general postulada por el capitalismo y sus teorías de modernización.

Este ensayo es una interpretación de la formación del Estado capitalista en Colombia, con su modernización y sus crisis, en un intento de confirmación de una tesis central. Ella plantea la subordinación, estructural y a largo plazo, del desarrollo político con respecto al económico, o, en otras palabras, la adecua­ción de las relaciones políticas a los objetivos de la acumula­ción capitalista. Con racionalidades distintas pero complementa­rias, los
sistemas político y económico dominantes han mantenido su estabilidad, en desmedro del avance de las formas económicas subsidiarias y de la estabilidad de las expresiones políticas subordinadas. El Estado ha sostenido una tendencia antiinterven­cionista, tanto en lo económico como en lo político. Pero hay intervención estatal cuando se pone en peligro la estabilidad de los sistemas económico y político, o la de los privilegios esta­mentales precapitalistas que aún sobreviven. La multiplicación de la violencia ha sido el resultado más visible del proceso de modernización.

El ensayo se desenvuelve a través de cinco secciones. La prime­ra, destaca la formación y consolidación del Estado capitalista, centrado en el cambio de régimen del Frente Nacional, el cual instauró el monopolio de los partidos Liberal y Conservador en la administración del Estado. La segunda sección da cuenta del proceso político transcurrido durante el Frente Nacional, el cual culminó en la coyuntura de 1974 a 1978, que prolongó el monopolio bipartidista en el control del Estado. La tercera sección identi­fica las características del nuevo Estado, una de las cuales, el bloqueo a la participación política impidió el fortalecimiento estatal. Sobre la base de las características del nuevo Estado, la cuarta sección avoca el proceso crítico transcurrido entre 1978 y 1990, que desembocó en una coyuntura similar a la de la finalización del Frente Nacional, en el sentido de definir la situación política. La última sección señala los aspectos políticos más destacados de esa coyuntura hasta el quinto mes de 1991.

1. La formación del pacto político

  Ya bien entrado el siglo XX, un clima de modernización surgió en la sociedad colombiana tras el súbito aumento de los precios del café en el mercado internacional al inicio de la década de los años veinte49. La consecuente monetarización de la economía se apoyaba en los crecientes ingresos cafeteros, en la llamada indemnización norteamericana por la separación de Panamá y en los empréstitos externos de esa década. Ello facilitó cierto avance en la ordenación institucional de un Estado débil suplan­tado en su función de cohesión política por la sectaria competen­cia entre liberales y conservadores. Sobre estas bases y en medio de los problemas económicos causados por la Gran Depresión del año 29, se produjo el primer intento de modernización del Estado. Fue el experimento de la Revolución en Marcha de Alfon­so López Pumarejo a mediados de los años treinta. En contra de la mayoría de los grupos dominantes, básicamente terratenientes, exportadores cafeteros y emergentes industriales, los cuales se unificaron en torno a un proyecto autoritario contra la interven­ción que frenó la mayor parte de reformas, se logró un avance hacia la autonomía económica, la liberalización y la seculariza­ción del Estado50.

Una década más adelante, tras otro repentino aumento de los precios internacionales del café por la culminación de la Segunda Guerra Mundial, irrumpió definitivamente la moder­nización social51. Sobrevino de manera arrolladora, impulsando distintos frentes que se encontraban en curso en una sociedad regionalizada, fragmentada, atrasada, rural y parroquial. Esos frentes eran el comercio de exportación e importación, la indus­trialización y la urbanización, la descomposición campesina y la proletarización. Los cambios estructurales que irrumpieron con la modernización pronto encontrarán la vía del desborde violento de los conflictos52. Esto ocurrió debido a la incipiente forma­ción de la sociedad civil, a la falta de unificación de las clases dominantes y, más que todo, a la carencia de un Estado con capacidad para ejercer mínimamente las funciones de conducción política institucionalizada con participación ciudadana.

De esta manera, con un cuasi-estado que se derrumbaba en sus instituciones53, se traspasó la línea del medio siglo, ensangren­tándola por la violencia que se canalizaba a través de la compe­tencia entre los dos partidos, orquestada por sus jefes naciona­les. Fue la trágica celebración de una centuria de existencia de dos colectividades que, más que partidos, eran intransigentes subculturas políticas. Pero la competencia partidista por el escaso botín burocrático se presentaba en una sociedad en plena ebullición, que transformaba con rapidez su organización. Una sociedad con suficiente diversificación como para conservar sin grandes desajustes un bipartidismo manejado oligárquicamente. El bipartidismo buscaba copar, con el uso de burdas herramientas represivas de un estado artesanal, las mentes de nuevos estratos sociales con la vieja ideología de matrícula sectaria a uno y otro bando. Estaba incapacitado para redefinir, modernamente, sus labores de administrador político de una sociedad apabullante que lo desbordaba.

Pero, a pesar de las demandas de la sociedad para canalizar sus desbordes, no existían condiciones sociales ni políticas para remodelar el Estado. Los dirigentes del bipartidismo se confun­dían con el Estado, como expresión del prolongado ejercicio de un poder oligárquico, vertical y omnímodo. Se pensó redefinir el Estado con un proyecto de reforma de la constitución de corte corporativo, adelantado entre los años 52 y 53 por la dictadura civil inspirada por Laureano Gómez. El proyecto pretendió cambiar el Estado desde arriba para sacar adelante un solo parti­do, el conservador, contra el grueso de la vieja dirigencia bipartidista y las nuevas fuerzas sociales54. El efecto fue el golpe militar del 13 de junio de 1953,  propiciado por una amplia coalición bipartidista, práctica usada en los momentos críticos. El gobierno militar dio una pausa de paz para meditar sobre el tipo de estado requerido por un país que llenaba aceleradamente de campesinos, grupos medios rurales y nuevas capas sociales sus numerosas ciudades.

La solución surgió tras la reanudación de la violencia y la utópica ambición del General Rojas Pinilla de sustituir a un bipartidismo pujante y conflictivo. La fórmula salvadora del Frente Nacional fue el producto de una confrontación de poderes, en la que los jefes del bipartidismo, la dirigencia oligárquica55, hicieron uso excepcional, en 1957, del recurso de moviliza­ción social representado en el denominado Frente Civil. Se llegó a una coalición política que, como nunca antes, prometía ser duradera56. Era el cambio, a fondo, de la vieja lógica política de exclusión burocrática del partido contrario al de gobierno, de la rivalidad en el arbitrario manejo de un escaso botín presu­puestal, del recurso de control social basado en la identidad sectaria entre campesinos y hacendados divididos verticalmente por las divisas partidistas azul y roja. Era el amanecer de una sociedad diferente, que presagiaba mayores cambios y que integra­ba, por vez primera, amplios estratos medios y sectores variados de la población en una decisión trascendental: el pacto político del Frente Nacional.

Como pacto político de mayorías, el Frente Nacional, formu-lado en la Reforma Constitucional, el Frente Nacional de 1957, fue el primero en la historia nacional. Antes de ese acontecimiento, es difícil hablar de "voluntad de las mayorías". Sus efectos crearon el Estado capitalista. Anteriormente, hubo avances para colocar al Estado al servicio de la emergente organización capitalista, particularmente en el año 36 con la "Revolución en Marcha" del presidente López Pumarejo, y amagos en 1953 con el proyecto reaccionario de reforma constitucional durante la dictadura civil de Laureano Gómez. Ninguno de los dos experimentos fue completo, principalmente por el atraso de la sociedad, en el primer caso, y por la falta de unidad política de los grupos dominantes y la ausencia de participación social, en ambas situaciones.

Las condiciones adversas variaron rápidamente desde 1953, gracias a la crisis política generada por la violencia, al temor de su efecto negativo sobre la estabilidad de la economía y a las contradicciones del fallido experimento de solución con el go­bierno militar. Pronto se removieron los obstáculos y se aprove­charon las condiciones favorables para el cambio institucional. Se derivaban de la expansión de las relaciones sociales capita­listas. En estas condiciones, el objetivo de los que promovieron el pacto fue articular un sistema de instituciones estatales que respondiera a las exigencias de una sociedad en proceso de moder­nización acelerada. Pero ésta avanzaba de manera caótica, debido al arraigo de privilegios estamentales de las clases dominantes, los cuales se confrontaban con la falta de regulación política de las relaciones de poder de las emergentes capas sociales.

A pesar de la trascendencia que tuvo, el proyecto nacional de redefinición del Estado y el sistema político no buscó más allá del apaciguamiento de la política bipartidista y el sometimiento de los militares con el fin de restablecer el control político de la sociedad. Ambos objetivos eran necesarios, aunque no suficientes, para enfrentar con éxito los desajustes sociales provocados por el avance del capitalismo. Así mismo, los forjadores del proyecto supusieron, erradamente, por causa de la preponderancia del poder oligárquico a través del bipartidismo, que este último llenaba con creces todas las expectativas de participación de la pobla­ción, por tal razón, ubicaron a los partidos, mancomuna-damente, como garantes y administradores únicos de un proceso que imagina­ban sin mayores conflictos y, por tanto, con capacidad de remode­lar las instituciones de acuerdo con los cambios que ocurrían.

Hasta ese momento, la política, como ejercicio del poder público, estaba monopolizada por el bipartidismo que copaba todos los espacios de la incipiente sociedad civil. Eso había sido posible gracias a que los partidos sustituían funciones de un Estado precapitalista y débil. El atraso de la sociedad, la predominante bipolaridad de clases (terratenientes y campesinos), la tradición autoritaria de una clase latifundista y la subordinación pasiva de las mayorías que ello conllevaba, hacían aparecer a las secta­rias subculturas políticas liberal y conservadora como detentado­ras de una acogida supuestamente nacional. Aunque en forma acelerada, la Nación apenas estaba en proceso de configuración. En estas condiciones, en la fórmula del pacto político se inclu­yó, arrogantemente, como natural, el monopolio bipartidista en el ejercicio del poder.

Sin embargo, el pacto político de mayorías del Frente Nacional ocultaba el trasfondo de lo que lo facilitó: un fructífero creci­miento de la economía y una unidad de propósitos de las emergen­tes burguesías con los viejos latifundistas, para salvaguardar tanto el antiguo orden patrimonial como los generosos resultados de la exportación cafetera y la producción industrial 57. Esos propósitos se habían plasmado a mediados de los años treinta, cuando, por diferentes vertientes, habían enfrentado al "peligro bolchevique", calificativo dado al reformismo de la Revolución en Marcha. Tal unidad de propósitos no había podido concretarse políticamente debido al arraigo del bipartidismo que dividía abruptamente el poder público oligárquico.

Este era el precio que había pagado un cimentado logro en el control social de la población hecho posible por el sectarismo. Por eso, luego del experimento del gobierno militar y el resurgi­miento de la violencia, se necesitaba modernizar y fortalecer el Estado para apaciguar los ánimos, tanto del pueblo como de los jefes políticos, y, a partir de ahí, permitir con el apoyo insti­tucional la prolongación del nuevo y exitoso modelo de desarro­llo. La continuidad de la política económica durante el Frente Nacional fue la corroboración de un modelo balanceado, sin posi­ciones extremas, que buscó un equilibrio a toda costa entre crecimiento e inflación.

Sobre esta base, se construyó la nueva funcionalidad de las instituciones estatales, en un intento de encauzar los conflictos sociales, con la tácita supervisión de la dirigencia oligárquica bipartidista que pretendía de esta manera continuar como árbitro supremo de la sociedad. Se desconocían así las realidades de una sociedad en rápido proceso de diversificación social, con nuevas clases y grupos de intereses, y, por tanto, con una variedad de fuentes de poder. La nueva vida política requería un manejo abierto, democrático, que eliminara no solamente el viejo secta­rismo partidista y los privilegios estamentales, sino que impi­diera el surgimiento de conductas colectivas de intransigencia política.

Los dieciséis años de ejercicio constitucional del Frente Nacio­nal, de 1958 a 1974, cimentaron en el Estado y en el sistema político algunas características estructurales especiales, junto con el cumplimiento de los objetivos iniciales de su proyecto nacional (apaciguamiento de la competencia bipartidista y control del ensayo de autonomía militar) y con los efectos que provocó la ausencia de una proyección democrática. La modernización del aparato estatal y la estabilización de la economía dominante fueron las características de más rápido desarrollo. Pero el monopolio político y el usufructo estatal del bipartidismo fue lo que tuvo mayor incidencia. Contrastaba con su debilitamiento acelerado por la pérdida del sectarismo y, sobre todo, con su falta de representatividad en los numerosos sectores surgidos de la diversificación social. Esto produjo serios desbalances que dieron al traste con la necesaria fortaleza política que requería el Estado para controlar la pluralidad de la sociedad. La debili­dad estatal se reflejó en el recurso oficial de la represión, cada vez que surgían posiciones críticas al sistema.

El objetivo de modernización de la burocracia le dio el perfil a las instituciones de un Estado capitalista resultante del primer consenso con ribetes de proyecto político nacional. Hasta el pacto político, la distribución tradicional de los niveles nacio­nal, departamental y municipal en las tres ramas del poder públi­co cubría todo el escenario burocrático. Además, estos dos últi­mos superaban en número de funcionarios al nivel central o nacio­nal. El conjunto era modesto en volumen y crecimiento, pues escasamente llegaba a los 130.000 empleados públicos en 195758. Por efecto de la nueva organización se invirtieron las tendencias de crecimiento burocrático. Se inició un aumento sostenido del nivel central que superó, entrada la década de los años setenta, a los dos restantes. Fuera de ello, la expansión del conjunto se aceleró significativamente. Ya en el año 72 el número de funcio­narios públicos se acercaba al medio millón y 15 años más tarde al millón59. La ampliación del sistema educativo tuvo gran peso en el proceso.

Pero el crecimiento burocrático no fue solamente cuantitativo, también se presentó diversificación. Paralelamente a la organi­zación tradicional que se amplió con una serie de departamentos administrativos aparte de las áreas electoral, fiscalizadora, y de control, emergió un sector denominado paraestatal o de orga­nismos descentralizados. Estos se establecieron más que todo en el nivel nacional, pero también aparecieron en los otros dos niveles. En pocos años entraron a competir en volumen de presu­puesto y de personal con el esquema tradicional60. Las decenas de establecimientos públicos, las empresas industriales y comer­ciales del Estado y las sociedades de economía mixta completaron el panorama de un complejo aparato burocrático con visos de gran modernidad, pero enredado en su organigrama y sus funciones. Tal complejidad iría a trascender más adelante, al ser usada de manera clientelista en beneficio de la reproducción bipartidista y la corrupción, y en detrimento de la eficiencia administrativa para la que la modernización supuestamente se había establecido61.

La modernización de las instituciones del Estado fue funcional a la necesidad de abrir nuevos espacios sociales y ocupacionales para las nuevas clases, producto del desarrollo del capitalismo. La expansión del gasto público, especialmente del gasto social, fue el soporte y complemento del crecimiento institucional. Del 19 por ciento del gasto público en que habían permanecido hasta mediados de la década de los años cincuenta, los gastos sociales alcanzaron el 32 por ciento en 1978, dentro de un expansivo presupuesto nacional62. De esta manera, la proliferación de estratos, principalmente de las nuevas clases medias, encontró la más importante forma de acomodo en la sociedad. Fue la más efectiva válvula de escape para la inestabilidad social, producto de los cambios estructurales y la violencia. Pero este apoyo para la continuidad de las formas de dominación no correspondió con el que se requería para el fortalecimiento político del Estado. El proceso que se desató con posterioridad a la finali­zación de la alternación presidencial, en 1974, dio al traste con esa necesidad.

La segunda característica que cimentó el ejercicio del Frente Nacional fue la institucionalización de la estabilidad económica alcanzada de hecho con anterioridad. La estabilidad política buscó su contraparte en el manejo de la economía. Sobre la base de las exigencias de racionalidad en el manejo económico por parte de los organismos multilaterales de crédito, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano, el primer gobierno frentena­cionalista creó el Departamento Nacional de Planeación. Pero la innovación mayor se presentó en el siguiente gobierno. Consistió en el paso del control monetario a manos exclusivamente oficiales a través de una Junta Monetaria de carácter técnico. El monopo­lio de emisión permaneció en el Banco de la República, una enti­dad mixta. Se creó, además, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, como control técnico-político de las decisiones del Ejecutivo. Se planteaba, así, la posibilidad de separar las políticas partidista y económica, aunque el ejerci­cio en materia de política económica dependía en buena medida de las decisiones del Ejecutivo y el Legislativo.

La separación de políticas vino a hacerse efectiva a raíz de la necesidad de enfrentar la crisis externa que afrontaba el Estado por causa de la expansión fiscal con que se impulsó inicialmente el reformismo del Frente Nacional. La solución se adelantó durante el tercer gobierno del Frente Nacional, el de Carlos Lleras Restrepo, entre 1966 y 1970. La visión política y el ejercicio tecnocrático de este gobierno quedaron materializados en los resultados que, para el fin que se discute, proporcionó la Reforma Constitucional de 1968 y otras medidas entre las que sobresale el Decreto 444 de 1967, el cual unificó y permitió la regulación de la tasa de cambio internacional y del control de los flujos de capital.

La reforma Constitucional, aprobada finalmente por el Congreso gracias a las prebendas económicas y gremiales que le brindó el Ejecutivo, le quitó la tentación al Legislativo de mezclar la política partidista con la política económica. La Reforma le restó al Congreso iniciativa legislativa y lo limitó en el manejo de los asuntos económicos. En el Ejecutivo quedó la responsabi­lidad del gasto público y la tributación, aparte de que podía legislar transitoriamente a través de la novedosa medida de declarar la "emergencia económica" (artículo 122) cuando la perturbación del orden no fuese de carácter político sino económico. Algo así como un "estado de sitio económico". Se despoli­tizó al Congreso, en el sentido de minimizarle sus funciones institucionales, y la autocracia del Ejecutivo quedó disimulada con el creciente control que, a partir de allí, adquirieron los Congresistas sobre los mecanismos de reproducción del sistema político a medida que su labor se hizo acentuadamente gremial.

La estructura estatal que se desarrolló hubiera sido difícil de lograr de no existir una coincidencia previa de principios en los grupos dominantes estratégicos, como se mencionó. Después de detener las reformas de la Revolución en Marcha, la integración de intereses económicos hizo posible el nacimiento del Frente Nacional y permitió alcanzar la continuidad en el manejo de la política económica. La integración se amplió con la creación progresiva de gremios empresariales, como expresión de la organi­zación social del capitalismo. Fue una defensa frente al avance de la intervención del Estado en la economía; una forma de volcar la intervención a su favor. Por ello, el desarrollo gremial se dio en forma paralela con el avance intervencionista63. Una espe­cie de corporativismo en la sombra que, si bien tiene fisuras y tendencias varias, no transige sobre sus principios fundamenta­les64. Por esta razón de peso, el Estado nacido del Frente Nacional ha fracasado en las reformas cuando sus gobiernos han intentado salirse de la línea predeterminada por la integración de los intereses dominantes. El Estado ha tendido hacia su privatización, al defender no sólo privilegios modernos sino premodernos.

En Colombia no han tenido cabida los "extremismos" en materia de política económica y los gobiernos contemporáneos no se han alejado del "centrismo" ideológico. No han existido, en el sentido estricto de la palabra, modelos de desarrollo, ni modas proteccionistas o neoliberales, estructuralistas o monetaristas. La pauta ha sido una práctica combinación de líneas medias, entre sustitución de importaciones y promoción de exportaciones, entre un poco más y un poco menos de aranceles, entre incentivos y restricciones a la actividad privada, y entre inercia estructura­lista cepalina y monetarismo de organismos internacionales.

En el país no han tenido éxito las políticas sociales o económi­cas que han buscado romper con los patrones de concentración de capital e ingreso que le dan continuidad a la acumulación soste­nida de capital y a los privilegios terratenientes. El ejemplo más sobresaliente es el del fracaso de la Reforma Agraria promul­gada en 1961 dentro del espíritu cepalino y el ímpetu reformista inicial del Frente Nacional. Ella se frenó especialmente con la incapacidad gubernamental de canalizar las inquietudes de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, ANUC, fundada por el gobierno en 1969, con el complementario acuerdo de Chicoral entre gobierno y terratenientes en 1972, y con las Leyes 4ª y 5ª de 1973 y 6ª de 1975 que legalizaron la contrarreforma agraria65.

Aparte de la frustrada Reforma Agraria y una tenue política redistributiva al inicio del Frente Nacional, solamente hubo un intento débil de redistribución del ingreso durante el gobierno del presidente Barco. Por eso, la redistribución del ingreso entre las varias clases y capas sociales que han emergido ha sido más por obra y gracia del remolino de los cambios estructurales producidos por la modernización y la consecuente dificultad en la estabilización social que por las políticas programadas para tal fin. Ha sido más una redistribución por causa de la aparición de nuevas capas sociales que por la pérdida de unas a favor de otras. El ensanche del sistema educativo ha sido casi el único factor redistributivo. Como lo muestran distintos estudios, la distribución del ingreso continúa como una de las más concentra­das de América Latina, y lo sería más si se tuvieran en cuenta las rentas de capital y la propiedad territorial, sobre todo la rural66.

La misma estructura tributaria del Estado se contrapone a las políticas sociales redistributivas. Sólo desde 1935 el Estado pudo organizar un sistema de tributación directa. Con la moder­nización estatal se abrieron nuevamente las puertas a la tribu­tación indirecta que había reducido su importancia. En 1965 se inició el recaudo por impuesto a las ventas y en la década si­guiente su valor sobrepasó al de la tributación directa. La sofisticación posterior, y gran número de pequeños impuestos, han colocado a la tributación indirecta y a su carácter indiscrimina­do como la fuente principal de los recursos ordinarios del Estado institucional. La resistencia a la redistribución económica se ha reflejado también en las periódicas amnistías y reformas tributa­rias (1960, 1967, 1974, 1983 y 1986).

Además, la concentración de la riqueza y el ingreso guardan rela­ción con el problema del desbalance regional en la modernización social. El sistema institucional del Estado es un reflejo del desarrollo desigual acentuado con el Frente Nacional. El carác­ter centralista del sistema67 provocó un abultamiento de recursos en las entidades ubicadas en los mayores centros urbanos. El deterioro progresivo de la administración local dejó en la mise­ria fiscal a la inmensa mayoría de los municipios, situación agravada por la crisis del bipartidismo. Un mecanismo de compen­sación utilizado para contrarrestar el centralismo de la Reforma del 68 fue el llamado situado fiscal, el cual garantiza la cesión a los municipios de una parte de los ingresos nacionales por impuesto a las ventas68. Aunque posteriormente se amplió la participación durante el gobierno del presidente Betancur con la llamada descentralización del Estado, de ninguna manera soluciona el creciente desequilibrio en el desarrollo regional que, en el fondo, es un subproducto del crecimiento mismo del capitalismo.

Bibliográfica.

Análisis político. Esta revista, del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional, sale cada cuatro meses desde 1987. Los 13 números publicados hasta el presente contienen la mejor colección de ensayos sobre política en el país.

ARRIETA, Carlos G. y otros, Narcotráfico en Colombia, Bogotá, Tercer Mundo Editores-Ediciones Uniandes, 1990. Libro útil para apreciar las diferentes dimensiones sociales del problema del narcotráfico.

GALLON, Giraldo, Gustavo (compilador), Entre movimientos y caudi­llos: 50 años de bipartidismo, izquierda y alternativas populares en Colombia, Bogotá, CINEP-CEREC, 1989. La publicación presenta una visión general sobre las principales experiencias políticas alternativas contemporáneas.

Sistema de Variables

Sistema de Variables

En toda investigación es importante plantear variables, ya que éstas permiten relacionar algunos conceptos y hacen referencia a las características que el investigador va a estudiar. Aunque Hurtado (2008) prefiere usar el concepto de “evento”, el cual es más amplio pero el mismo incluye el término variable y es el que discutirá a continuación.

Se puede acotar entonces, que la idea básica de algunos enfoques, sobre todo los cuantitativos, es la manipulación y control objetivo de las variables. Por otro lado, en el enfoque cualitativo también se puede usar variables para desarrollar una investigación. Desde esta premisa, Ramírez (1999) plantea que una variable es: “la representación característica que puede variar entre individuos y presentan diferentes valores” (p.25). Entonces, una variable es una cualidad susceptible de sufrir cambios (característica que varía).

Algunos ejemplos para entender mejor el concepto de variable son los siguientes:

• Variable: Sexo. Valores: Mujer, Hombre.
• Variable: Edad. Valores: 0, 1, 2, 3…
• Variable: Ingresos Anuales. Valores: cualquier número entre 0 y cientos de miles o millones de Bolívares, o como se dice matemáticamente hacia el infinito.

Más ejemplos de variables son: estado civil, estatus social, nivel educativo, ideología política, religiosidad, entre otras.

Es importante señalar que para Álvarez (2008) los tipos de variables de una investigación se pueden clasificar y distinguir de diversas maneras dependiendo de los tipos de valores que toman las mismas, pero para iniciarse en el mundo de la investigación es necesario que distinguir las siguientes: variables independientes, dependientes e intervinientes.

Variable Independiente: Se refiere a “aquella donde el investigador puede manipular ciertos efectos; en otras palabras supone la causa del fenómeno estudiado” (Ibid, p. 59).

Variable Dependiente: Implica “el efecto producido por la variable independiente, es decir representa lo que se quiere determinar en forma directa en la investigación” (Ibid, p.60).

Variable Interviniente: “Es aquella que puede influir en la variable dependiente, pero que no está sometida a consideración como variable de investigación” (Ibid, p.60).

Ahora bien, según Álvarez (2008) un sistema de variables consiste: “en una serie de características por estudiar, definidas de manera operacional, es decir, en función de sus indicadores o unidades de medida” (p.59).

El sistema puede ser desarrollado mediante un cuadro, donde además de variables, se especifiquen sus dimensiones e indicadores, y su nivel de medición.

Desarrollo Operacional de las Variables

Un aspecto importante a considerar en algunas investigaciones es la conceptualización operacional de las variables en estudio, o como algunos autores llaman la Operacionalización de las Variables y la cual es definida por  Arias (2006) como la definición conceptual y operacional de las variables de la hipótesis pasando de un nivel abstracto a un nivel concreto y especifico a efectos de poder observarla, mediarla o manipularla, con el propósito de contrastar la hipótesis.

En cuanto a dicho proceso Korn (Citado por Balestrini, 2006) plantea que se deben seguir procedimientos como los que se mencionan a continuación: Definición nominal de la variable a medir, definición real: en la que se listan las dimensiones y la definición operacional en la que se seleccionan los indicadores. Al respecto Arias (2006) coincide en que es importante tener en cuenta para realizar la operacionalización de las variables la definición conceptual y operacional de las mismas.

En cuanto a lo planteado anteriormente Balestrini (2006) y Álvarez (2008) señalan que:

La definición conceptual o Nominal: La cual consiste en la definición de la variable en estudio, la cual hace referencia a los objetivos de la investigación y se encuentra estrechamente relacionada con el cuerpo teórico en el cual está contenida la hipótesis en cuestión o la variable de estudio.

La definición real o dimensiones: está relacionado con los enunciados relativos a las propiedades o dimensiones consideradas esenciales del objeto u hecho referido en la definición. Este es el momento en el que se descompone el concepto original en las dimensiones que lo integran.

La definición operacional (indicadores): Se refiere al conjunto de procedimientos que describirá cómo será “medida” la variable en estudio. Es decir, implica seleccionar los indicadores contenidos, de acuerdo al significado que se le ha otorgado a través de sus dimensiones a la variable de estudio. Este momento del desarrollo operacional de las variables, debe indicar de manera precisa el qué, cuándo y cómo de la variable y las dimensiones que la contienen. Se trata de encontrar los indicadores para cada una de las dimensiones establecidas

A continuación se presentan algunos ejemplos:

Ejemplo 1. Título: Calidad de Vida en el Trabajo (Un modelo integral).

Definición Nominal	Definición Real Dimensiones	Definición Operacional Indicadores
Calidad de Vida en el Trabajo: Es considerada desde dos puntos de vista: el objetivo y el subjetivo. Se sugiere que las dimensiones objetivas están en relación con el grado de participación y control, condiciones físicas y distribución económica dentro de la empresa, y las subjetivas con las experiencias personales y sentimentales manifestadas por los miembros de las organizaciones	Participación y control Equidad Económica Alienación Medio Ambiente  Satisfacción en el trabajo Identidad y autoestima laboral	Información; Grado y Base; Normativas; Contenido y Asuntos; Nivel de participación y Control. Control sobre Asuntos Económicos; Información Financiera; Beneficio; Retorno Económico. Sentimiento de Impotencia o Falta de Poder; Aislamiento Social; Ausencia de Significado. Percepción Ambiental; Salud Ocupacional. Oportunidad y Desarrollo de la organización; Reconocimiento y Logro; Características del Trabajo; Supervisión; Sueldos y Salarios. Identificación Organizacional; Identidad y autoestima.

Fuente: Balestrini (2006, p. 116).
 
Ejemplo 2. Variable de Estudio: Desempeño Docente.

Variable	Dimensiones	Indicadores	Ítems	Instrumento	Fuente
Desempeño Docente	Planificación	Lee Indaga Reflexiona Prepara la clase Selecciona contenidos Elige técnicas Planifica en tiempo	1 2 3 13 15, 16 18 17	Escala de Desempeño Docente	Docentes de los Institutos universitarios de Tecnología de la Región Capital
	Facilitación	Explica Ejemplifica Asigna Ejercicios Desarrolla técnicas didácticas Responde a preguntas Genera inquietudes	4, 6 5 7 9 8, 10 11 12
	Evaluación	Pone a prueba Chequea aprendizajes Realimenta Sugiere Corrige errores Aclara dudas	19 20, 21 22 25 23, 24 26

Fuente: Hurtado (2007, p. 135). Modificado con aportes del webmaster.

Ejemplo 3. Título: Calidad de Vida en el Trabajo (Un Modelo Integral)

Definición Nominal	Definición Real  Dimensiones	Definición Operacional  Indicadores
Medio Ambiente Laboral: Se entiende la dimesión medio Ambiente, en dos sentidos, uno relacionado con todos los elementos que inciden en la salud ocupacional, y por otro lado, la percepción que manifiesta el trabajador acerca de su entorno físico-ambiental en el trabajo.	Percepción Ambiental en el Trabajo Salud Ocupacional	Condiciones Físicas del Trabajo, Iluminación, Ruido, Temperatura Ambiental, Percepción Espacial, Medio Ambiente y Descanso laboral, Medio Ambiente y Sanitarios, Medio Ambiente y Bebederos de Agua. Medio Ambiente y Salud Ocupacional, Equipamiento y Salud Ocupacional, Equipamiento y Accidentes Laborales, Niveles de Contaminación, Niveles de Iluminación, Programas de Prevención de Accidentes.

Fuente: Balestrini (2006, p. 117).

Desde nuestro punto de vista, un cuadro a utilizar para el desarrollo operacional de las variables, claro teniendo en cuenta que se trabaja con los objetivos de la investigación y sin plantear una hipótesis, es el siguiente:

Objetivo General:
Objetivos Específicos	Variable	Definición Conceptual	Dimensiones	Indicadores	Ítems

Con respecto a ¿cómo llenar el anterior cuadro? Se dan las siguientes sugerencias:

• En dónde dice objetivo general, pues se escribe el objetivo respectivo, el cual tiene relación con el título de la investigación y éste al problema de investigación.
• En la columna de Objetivos Específicos, pues se listan dichos objetivos, los cuales tienen relación con el objetivo general y hacen que éste se cumpla.
• En la columna Variables, si listan las variables que puedan originarse de cada objetivo específico.
• En la columna Definición Conceptual, pues se define cada una de las variables colocadas en la columna anterior.
• En la columna dimensiones se escriben las propiedades de cada una de las variables que se desean investigar.
• En la columna indicadores, se colocan los respectivos indicadores para cada una de las dimensiones planteadas en la columna anterior.
• En Ítems, se listan los números de las preguntas en el instrumento utilizado, claro, se realiza de esa forma si se usa un solo instrumento para recoger la información, de lo contrario el cuadro puede variar y colocarse otras columnas.

Sin embargo, el cuadro anterior y sus respectivas sugerencias es un modelo planteado por los responsables de ésta prestigiosa página web, el cual puede ser mejorado, modificado u adecuado al tipo de investigación que se va a realizar o a lo exigido en las respectivas normas de cada universidad. Para cualquier duda contáctanos a través del área de contactos y por el correo electrónico facilitado en la página.

Referencias Bibliográficas: 

• Álvarez, W (2008) La Naturaleza de la Investigación. Caracas: BIOSFERA
• Arias, F. (2006) El proyecto de Investigación (5a. e.). Caracas: Episteme.
• Balestrini A., M. (2006). Cómo se Elabora el Proyecto de Investigación. (7a. e.)  Caracas: Consultores Asociados.
• Hurtado de Barrera, J. (2007). El proyecto de investigación. (6a. e.) Caracas: Quirón.
• Ramírez, T (1999) Cómo hacer un proyecto de investigación. Caracas: PANAPO 

  Barinas, 16 de Agosto de 2011. Realizado por: Egly Mora y Webmaster.  

Sistema de Variables

Es una propiedad que puede variar y cuya variación es susceptible de medirse” Sampieri (2007).p 75

Las variables son los elementos que vamos a medir, controlar y estudiar dentro del problema formulado, de allí que se requiera la posibilidad real y cierta de que se puedan cuantificar. Ese trabajo de manejarlas, insertarlas en cuadros, manipularlas en los instrumentos del caso se llama operacionalización.

En las variables es importante:

- Conocer sus dimensiones

- Debe estar planteada en el problema

- Tiene una relación directa con los objetivos formulados en el proyecto de investigación.

- Implica necesariamente el manejo de los indicadores que aportarán elementos importantes a la hora de las conclusiones.

Dimensiones de las variables: son los grandes bloques estructurales de la variable susceptible de ser descompuesta en los indicadores.

Los indicadores constituyen el conjunto de actividades o características propias de un concepto o enunciado, son elementos específicos y concretos 

Ejemplo

Problema. Clasificación de las empresas venezolanas

Variable: empresas venezolanas

Dimensiones: Tecnológicas, químicas, eléctricas, petroleras Etc.

Indicadores: la existencia de cada una de ellas en los diferentes estados.

Variable Dimensiones Indicadores Valores

Clasificación de Químicas Cant. existencia 10

Las empresas ve- Eléctricas venezolanas

Los indicadores precisan la información, la cuantifican y de alguna manera la detallan y conducen al conocimiento real y exacto de la información, y después ser manejadas en bloque, como un resultado total, a partir de cual se puedan extraer conclusiones parciales que unidas a los otros cuadros pueden dar una información aproximada a la hipótesis formulada.

Al operacionalizar las variables es conveniente tener presente el cuadro que nos trae Tulio Ramírez en el libro "Como Hacer un Proyecto de Investigación" que me parece muy práctico y aconsejable:

Variables Dimensiones Indicadores Fuentes Técnica Instrumentos

Bibliografía:

Hernández Sampieri Roberto. Metodología de la Investigación´ Mc. Graw Hill . México

Ramirez, Tulio. Como hacer un proyecto de investigación. Editorial Panapo. Venezuela.2007.

COMO VALIDAR UN INSTRUMENTO DE INVESTIGACIÓN

Los instrumentos de medición son aquellos que generan mediciones cuantitativas o cualitativas en forma precisa, objetiva, sensible para que el investigador  pueda procesar la información recolectada.  En opinión de Pineda, Alvarado y Otros el “instrumento es el mecanismo de que utiliza el investigador para recolectar y registrar la información”. Estos pueden ser pruebas psicológicas, encuestas, entrevistas y cuestionarios, oficionarios, escala de actitudes, listas de cotejo, etc.  Todo instrumento de medición para responder a  las características mencionadas debe ser confiables y altamente válidos. Es importante detallar  que instrumento cuanto más confiable menor será el grado de error en las mediciones obtenidas. La confiabilidad se puede determinar por diferentes técnicas como la división en mitades de alfa de Cronbach.- En cambio la validez representa el grado con el cual el instrumento mide. Debe responder a validez de contenido, criterio y de constructo.  Pineda, Alvarado y Otros establecen un conjunto de pasos para la elaboración de instrumentos como:  Determinar la información que se debe recolectar: Es decir en concordancia con los objetivos, las hipótesis y las variables del estudio. Decidir sobre el tipo de fuente donde se obtendrá la información: Es importante determinar el tipo de fuente primaria o secundaria que requerirá el investigador. Decidir cuál será la unidad a la que se aplicará el instrumento: Su prioridad de seleccionar quienes brindarán la  información en la que se medirá los variables de estudio es necesario cuando el estudio tiene varias variables en la que cada uno requerirá su fuente de observación. Considerar las características importantes de la unidad de observación o sujeto con relación al instrumento: antes de iniciar elaborar el instrumento es necesario las características de la población en que se va aplicar. Determinar el tipo de instrumento más indicado según los pasos anteriores: De acuerdo a las características del estudio el investigador seleccionará que tipo de instrumento  va utilizar para recolectar la información (observación, la encuesta, la entrevista, cuestionario y escalas de opinión). Elaborar las preguntas. Considero que es otro rubro importante que hay considerarlo cuando se elabora un instrumento porque las formas de elaborar y los tipos de preguntas mucho va influir para recolectar los datos de la población muestral (preguntas cerradas, abiertas, preguntas dicotómicas o respuestas multiples)... Determinar la estructura del instrumento. Todo instrumento de medición es necesario llevar un título, llevar las instrucciones y secciones específicas como las observaciones necesarias. Diseñar el instrumento: El investigador para su elaboración es necesario solicitar el concurso de expertos en la área de investigación, juicio de expertos y trabajo de campo para modelar a las necesidades de la investigación. Probar el instrumento: Todo  instrumento de investigación debe ser válido y confiable. Este último está referido a la capacidad y exactitud de medición de la realidad logrando la consistencia y estabilidad de la medición. En cambio la validez está referido a la determinación de la prueba estadística en la que se va verificar la calidad de las preguntas, grado de comprensión y entre otros a fin de lograr la concordancia del instrumento. Considero que es un rubro importante en todo proceso de investigación, ya que muchos trabajos de investigación no cuentan instrumentos de medición confiables y válidos, lo que desmerece la calidad y exactitud de sus conclusiones. Revisar y reproducir el instrumento: Es la consideración final que el investigador toma en cuenta después de la revisión y adecuación el tiraje necesario para realizar la investigación. El instrumento de investigación en su construcción debe responder al siguiente esquema porque la: ruptura de uno de sus elementos puede  distorsionar en la metodología e integralidad de construcción del instrumento de investigación. Objetivos Hipótesis del Estudio Variables de Investigación Fuente Teórica Unidad de Observación Métodos/Técnicas/ Instrumento Preguntas / items

Para fines de ejemplicar sobre la validación del  instrumento de investigación, a continuación  presentaremos el proyecto de Investigación realizado a nivel de pre grado en la Facultad de Enfermería Universidad San Martín de Porres, titulado NIVEL DE CONOCIMIENTOS QUE TIENEN LAS MADRES SOBRE PREVENCION DE PARASITOSIS INTESTINAL EN NIÑOS ESCOLARES, cuyo instrumento de medición presenta un nivel de confiabilidad de 0.654. La significación estadística denota una posibilidad muy grande de que los resultados no se debieron al azar y  las diferencias intergrupales  observadas tienen la probabilidad de ser reales, por tanto tienen un mejor nivel de concordancia interna y externa a aproximarse en la recolección de información a la realidad virtual posible.

NIVEL DE CONOCIMIENTOS QUE TIENEN LAS MADRES SOBRE PREVENCIÓN DE PARASITOSIS INTESTINAL EN NIÑOS ESCOLARES  AUTORES:  NÚÑEZ CARPIO, FLOR DE MARIA PONCE PERALTA, AMPARITO LUZ

Una Reflexión Filosófica sobre la Ética y la Política

La relación entre la Ética y la Política ha sido siempre un tema inevitable por una razón esencial: ambas, al menos en su sentido filosófico y desde su propia identidad, tienden al mismo fin: el bien. La Política, desde Aristóteles, en la obra del mismo nombre y del mismo autor, es considerada el arte del bien común; la Ética, carácter y comportamiento atribuible a una comunidad determinada, la acción que persigue un fin. Ese fin es el bien.         Más profunda que esa crisis que se produjo en los comienzos mismos de la Modernidad, es la que se plantea hoy en un momento considerado para algunos el final de la Era Moderna; pues aquí la Política no viene determinada más por la voluntad humana, sino por el Mercado y sus infalibles leyes, que supuestamente gobiernan sin necesidad de la participación de esa voluntad. El destino de la sociedad es así transferido a un mecanismo automático ajeno al ser humano. He ahí el núcleo del problema ético y político de nuestro tiempo. Llegados a este punto, establecidos en forma preliminar los conceptos de Ética y Política y la radical ruptura que sufren a partir de la teoría y práctica de lo que hemos llamado en otras ocasiones el Mercado Total, sigamos avanzando en nuestra reflexión para aproximarnos cada vez más al concepto de Ética, primero, y de Política, después. La Ética Para Aristóteles en su Moral a Nicómaco o Ética Nicomaquea, la “filosofía moral es la indagación de la actividad humana, que, en su forma más desenvuelta, es Social y Ética y puede por eso llamarse política en sentido amplio” (Salazar, 1997). Aquí Aristóteles, en su más ancho sentido identifica Ética y Política. Como dice Ángel Rodríguez Bachiller en el Prólogo a la Ética de Spinoza, “La humanidad a través de toda la historia ha concebido toda ética como un conjunto de normas reguladoras de la conducta” (Rodríguez, 1996). La Ética sólo es posible donde existe la libertad. Por ello ni los dioses ni las criaturas de la naturaleza necesitan de la Ética; los primeros porque lo pueden todo, son omnipotentes; los segundos porque actúan necesariamente en forma mecánica, con la laboriosidad de la hormiga o de la abeja, la que, aunque admirable en estas especies, sería deplorable en el ser humano si actúa sin conciencia de su finalidad. El ser humano se diferencia del resto de las criaturas por conferir una finalidad consciente a sus acciones; y aunque no siempre lo haga y con frecuencia actúe mecánicamente, siempre tiene la posibilidad de darle uno u otro sentido a sus acciones y de reaccionar de una u otra manera ante los acontecimientos que le afectan. Si bien es cierto que no puede decidir sobre todas las cosas que le pasan, pues hay cosas que ocurren sin su voluntad y contra su voluntad, si puede decidir cómo reaccionar ante los acontecimientos. En eso consiste su libertad. En eso consiste la Filosofía, y particularmente la Ética, en dar la posibilidad de conferir sentido a su actuar y de adoptar determinada conducta ante las cosas que le ocurren. La libertad, pues, es la posibilidad de decidir entre varias opciones, es, decía Hegel, la conciencia de la necesidad y en este sentido es el fundamento de la Ética, entendida como el conjunto de normas o reglas prácticas que dan sentido y caracterizan nuestro accionar. Ética viene del griego Ethos, que, como ya dijimos, podríamos traducir como carácter. La Moral es una categoría subjetiva de carácter individual que establece una obligación que debe cumplirse de forma necesaria independientemente que los resultados sean beneficiosos o perjudiciales. Es el concepto kantiano y moderno de Moral: el deber por el deber, el imperativo categórico que no admite apelación ni cálculo acerca de los beneficios o perjuicios que una determinada acción pueda producir. Se parte de la existencia de un Código Moral en el cual hay imperativos categóricos que el sujeto debe cumplir aunque el cumplimiento de los mismos le produzca un daño y un perjuicio de carácter personal. La Ética, por su lado, es una parte de la Filosofía que consiste en el conocimiento del comportamiento moral y en el porqué de la existencia de esas categorías y principios morales: es decir, su justificación. La Política La Política viene del griego Polys, el Estado-Ciudad que abarca tanto al Estado como a la Sociedad Civil. Y si bien para Aristóteles en su obra La Política, esa forma de asociación, el Estado-Ciudad era un hecho necesario y natural, su organización y comportamiento, es decir, la Política, debía estar sometido a ese conjunto de normas reguladoras de su conducta. Esto es, debía sustentarse en la Ética y subordinarse a ella. He ahí la relación originaria en la filosofía griega entre Ética y Política. La Política, en la obra del mismo nombre de Aristóteles y en La República de Platón5 es la justicia; es el valor ético principal sobre el cual debe montarse el quehacer político. El fin de la Política es obtener la justicia; el contenido de la Ética es la justicia y la justicia, según Ulpiano es: dar a cada uno lo suyo, no hacer daño a los demás y vivir honestamente. El valor ético griego se transforma posteriormente en el Derecho Romano en categorías jurídicas y normativas. Pero en el pensamiento griego la Ética es la esencia de la Política. La Política, para Aristóteles, es el arte del bien común, por lo mismo, un ejercicio obligatorio para todo ciudadano ateniense que como tal debía participar en el reflexionar y en el quehacer de la polys griega. De esta manera la Política no estaba reservada solamente a una cúpula, sino que era parte normal del quehacer de todo ciudadano, cualquiera fuera su función en la sociedad y en el Estado griego. En la Modernidad, sin embargo, ambas categorías, la Ética y la Política, han sido excluyentes. La Política moderna, que, como ya vimos, data de 1513, fecha de aparición de El Príncipe de Nicolás de Maquiavelo , arranca, precisamente, de la supresión de la Ética como categoría política y, correlativamente, de su fundamentación sobre otros supuestos y no sobre los supuestos éticos que estuvieron en su origen y en su razón primera. El mundo moderno día a día se fue alejando cada vez más de los presupuestos morales en el quehacer político; cada día la Política se transforma en un valor en sí mismo y no en algo subordinado y sustentado sobre los principios morales, y cada día sus errores y horrores involucran a la humanidad en un torbellino que pareciera a veces indetenible. La crisis de la Política, al menos en su sentido clásico, es mundial, y, a mi modo de ver, uno de los factores más importantes de la crisis de la modernidad. Quizás es en la Política donde más se ha visualizado la crisis de la modernidad. El mundo ha visto la crisis de las ideologías, de la Política, de la Ética y de los sistemas, consecuencia de lo que algunos llaman la crisis global del racionalismo. Estos arquetipos entraron en crisis profunda, la que se expresa tanto en la devaluación del pensamiento filosófico, político y sociológico como en la devaluación de la idea misma de modelo y de arquetipo. Al devaluarse la idea de formulación global, del cómo debe ser la Política, el partido y la sociedad, se devaluó la ideología como sustento teórico del accionar político. La ideología se erosiona en tanto que ella elabora un modelo al cual la acción política debe sujetarse y la realidad someterse. Esta crisis ha hecho volver los ojos a los griegos y a ciertos valores que ellos sustentaron.

Editor : Alejandro Serrano Caldera  

Plata hay, la falla del Sistema de

Salud en Colombia es estructural”

Diana Margarita Ojeda, Procuradora delegada para Asuntos de Trabajo y Seguridad Social, ante los señalamientos de diversos actores del Sistema General de Seguridad Social que consisten  en que la  causa principal de la reciente crisis del sector es la insuficiencia de los recursos financieros, la Procuraduría General de la Nación, en el marco de sus funciones de segui- miento y control preventivo a las políticas públicas, decidió hacer una revisión de las fuentes que están financiando el sistema, las funciones de cada uno de los actores que intervienen en su operación y los resultados que se están obteniendo; el panora- ma encontrado por el ente de control quedó plas- mado en un estudio denominado “Financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

La Procuradora delegada para Asuntos de Traba- jo y Seguridad Social, Diana Margarita Ojeda, dialo- gó con Hospitalaria sobre los principales hallazgos de ese organismo en la revisión a las finanzas del sistema de seguridad social en salud en Colombia.

¿Para la Procuraduría, cuáles son los aspectos más críticos en el manejo de las finanzas del sector salud colombiano?

La Procuraduría, desde hace varios años, se ha interesado en la problemática de la salud en Co- lombia y ha evidenciado  que hay una flagrante violación de los derechos fundamentales de los usuarios; el acceso a la salud es muy difícil en con- diciones dignas y, en ese sentido, la Procuraduría ha hecho varios estudios  y pronunciamientos so- bre el derecho a la salud.

Siempre hemos sostenido que la salud no pue- de ser un negocio manejado por sectores privados, donde se privilegia la parte financiera; la salud es un derecho y es un servicio público que pueden prestar los sectores privados, pero no como lo han venido haciendo. Este último estudio sobre el Fi- nanciamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud,  concluyó que Colombia es uno de los países que más recursos gasta en el sistema de salud; en 2011 fueron 43 billones de pesos y, a pesar  de ello la queja constante es que a las EPS no les pagan, que a los hospitales tampoco les llegan los recursos y que las entidades territoriales se quedan con el dinero; hay una serie de trabas en el flujo de recursos que en últimas afecta al usuario.

Plata hay, el estudio que fue realizado por el Centro de Investigaciones de la Universidad Ja- veriana Cendex, da cuenta de que en el sistema hay suficientes recursos, el problema es la trami- tomanía y la intermediación que tranca el flujo de los mismos, pues la Ley 100 estableció un modelo basado en el mercado de oferta y demanda en el que se privilegia al asegurador  y no al afiliado.

Nosotros reconocemos que se han conseguido avances con la afiliación de más de 37 millones de personas en los regímenes contributivo y subsidia- do; la afiliación ha aumentando, todos tienen su car- net, pero la carnetización no es sinónimo de acceso.

¿Dónde se está quedando la plata del Siste- ma de salud, según los hallazgos de la Pro- curaduría?

Los recursos no fluyen por una serie de trabas administrativas o por intereses ajenos al interés público; es decir, las entidades manejan el dinero irregular e ineficientemente y a pesar de, que se han hecho esfuerzos como el giro directo a los hospitales, algunas entidades territoriales se que- dan con la plata, no se la entregan a los hospita- les como debe ser, y las EPS reciben los recursos, pero no giran  y no garantizan la prestación de los servicios porque, según ellas, dichos servicios la mayoría de veces están fuera del POS y, entonces, la acción de Tutela se convirtió en la única forma para que la gente acceda a los servicios de salud. Los recursos de la salud también están en el siste- ma financiero en títulos de la nación; hay una serie de problemas que están afectando gravemente el acceso a los servicios de salud.

En esta publicación sacamos en blanco y ne- gro las obligaciones que tienen cada una de las entidades para que la plata no se quede estancada y se estable- ció un cronograma de acuerdo con lo determinado en la Ley, para que cada uno cumpla con lo suyo y se pueda verificar que los recursos lleguen a los que tienen que llegar y en el tiempo que debe ser.

Tomamos todos los recursos que conforman el Sistema de sa- lud, tanto de esfuerzos propios como los giros de la nación, los del régimen contributivo y los del anterior Fosyga, y se determi- naron todas las medidas preventivas que deben darse para que fluyan los recursos y las acciones correctivas que en un momen- to dado deben aplicar los organismos de inspección, vigilancia y control.  Se establece quién es el responsable, qué debe hacer, las variables que se pueden presentar y las metas que deben cumplir; es un trabajo práctico para que cada una de las entida- des sepa lo que tiene que hacer,

Nosotros no somos los que cumplimos la política pública, pero si la tenemos que hacer cumplir; entonces, también fijamos las obligaciones para hacer el seguimiento a los recursos, de tal forma que fluyan como debe ser y evitar que cojan mal camino.

Ustedes le recuerdan a cada actor del sistema que maneja recursos lo qué debe hacer, como esta previsto en la Ley.

¿La Procuraduría impone algún tipo de sanción si no se cumplen?

Si no se cumple con las obligaciones legales que le correspon- de a cada una de las entidades, vendrán las acciones correctivas del caso que están previstas; de hecho, pueden llegar a tomarse medidas disciplinarias o de otro tipo si es necesario.

¿Ustedes han señalado que hay fallas en la regulación del Sistema, cuáles son?

Es un sistema que tiene tantas fallas es necesario que el Esta- do asuma la regulación como una función pública indelegable, la cual exige una gran capacidad de liderazgo, gestión y planeación. El alto número de Decretos, Resoluciones, Circulares -contra- dictorias en muchos casos-, generan confusión e incertidumbre. La norma fue hecha para beneficio de los mercados, del área financiera del sistema y permite la contención de recursos, inclu- sive hay estímulos para las EPS: entre más ahorre usted, mejor le va y ellos ahorran en detrimento de las obligaciones que tienen que cumplir con las Instituciones Prestadoras de Servicios de sa- lud y de los usuarios, pues aunque se crearon mecanismos para no acudir a la tutela, su uso sigue siendo recurrente en salud.

Las personas siguen haciendo uso de este recurso para recibir tratamiento, cirugías, medicamentos; entonces, sigue siendo el derecho fundamental a la salud a ruego. Los ciudadanos sólo reciben negativas porque supuestamente no hay plata o por- que lo que demandan no está incluido en el POS, pues el Plan de beneficios se ha dejado a la interpretación del asegurador.

La entrevista

Usted señala que el Sistema crea incentivos, ¿cuáles?

Los mismos vacíos regulatorios. A pesar de que entre 1993 y el 2010 se expidieron más de 630 normas en materia de salud -algunas confusas y contradictorias-, siguen dándose vacíos por que las fallas son de tipo estructural y estos vacíos permiten que determinados actores del sistema se favorezcan.

El sistema de Inspección vigilancia y control, es decir, la Su- perintendencia Nacional de Salud,  no es fuerte como lo re- quiere este modelo de mercado; además, hay fallas como las IPS de garaje, la multiafiliación, que también ha denunciado la Procuraduría.  Este es definitivamente un modelo que no re- siste más.

El Congreso de la República ha dicho que en la última re- forma, que dio origen a la Ley 1438, se legisló para comba- tir estos problemas. ¿Mejoró en algo esta situación?

La reforma generó más recursos, modificó el flujo, creó meca- nismos para giro directo; sin embargo, se siguen quejando todas las instituciones porque los recursos no llegan y a muchos de los pacientes no se les brindan los servicios con oportunidad; las EPS dicen que no les alcanza la plata, dicen que es un mal negocio, pero a la vez pelean por su negocio.

No obstante que existen fallas regulatorias, hay fallas estruc- turales como todo el mundo lo reconoce, como la misma Corte Constitucional lo ha dicho y como lo han aceptado los últimos Gobiernos.

En ejercicio de nuestras funciones constitucionales y legales, desde hace mucho tiempo venimos diciéndole a los principales actores del Sistema que el modelo no está funcionando, que está afectando los derechos fundamentales de los usuarios, que no se está prestando el servicio de salud en condiciones dignas, como lo exigen las normas internacionales y nuestra Constitu- ción y que  plata sí hay, porque así lo han demostrado los es- tudios; muchos recursos van para el sistema de salud, pero no fluyen o se han utilizado en forma irregular o ineficiente y es ahí donde la Procuraduría también ha entrado a adelantar las inves- tigaciones a que hay lugar.

Mientras no se aborden las fallas estructurales  y se resuelvan los vacíos que existen y que favorecen en un momento dado a las EPS, seguiremos en esta misma problemática, el Gobierno seguirá haciendo ingentes esfuerzos para poder conseguir re- cursos y permanecerán las fallas.

Entonces, ¿se debería cambiar el modelo actual?

La Procuraduría no puede decir cuál es el modelo que se debe aplicar, porque nosotros no somos coadministradores. Nosotros decimos que el modelo no funciona y lo han dicho también la Corte Constitucional y los estudios de expertos en la materia.

Hay una falla estructural, y cuando esto pasa es porque las nor- mas no tienen vocación de aplicabilidad.

La Ley puede ser perfecta en su literatura, porque busca co- bertura, universalidad, equidad,  y eficiencia, pero nadie cumple con su función como debe ser y como lo ordenan los postula- dos constitucionales y legales.

Donde existe un sector que mira la salud como un negocio, antes que como un servicio; donde el tema médico se relega a un sándwich entre un asegurador  y una IPS y donde vale más el ahorro de un recurso que la pericia médica científica, hay una clara muestra de que existen fallas estructurales; además, cuan- do la norma necesita tantas reglamentaciones para ser aplicada, hay una deficiencia desde el punto de vista estructural.

Cuando se necesitan órdenes judiciales para que se pueda dar la prestación del servicio, cuando a la misma Corte Constitucio- nal le tocó expedir la sentencia T-760 para que el Gobierno  y los diferentes actores  le cumplan   al país con el verdadero dere- cho a la salud, estamos ante fallas estructurales. Si los recursos se pierden y hay muchas investigaciones penales, y la plata se utiliza en otras cosas, hay fallas estructurales.

Un modelo de economía de mercado para prestar servicios de salud que constantemente da cuenta de la violación de los derechos fundamentales y del no pago de las obligaciones que tienen a su favor los prestadores, es un Sistema que esta fallando.

De acuerdo con esto, ¿quiénes deben hacer el mayor es- fuerzo para cumplir con su función?

El organismo de Inspección, Vigilancia y Control, que es la Su- perintendencia de Salud y el Ministerio de Salud y la Protección Social, no dejando la regulación en manos de los privados, asu- miendo el tema de la salud pública, fortaleciendo las bases de datos para evitar todo el tema de los abusos y fraudes en las afiliaciones. Haciendo cumplir la Ley.

¿Cuál es el compromiso de la Procuraduría luego de los ha- llazgos que arrojó el estudio?

El trabajo que se desprende de aquí son las solicitudes, los requerimientos, de acuerdo con las obligaciones legales que tie- ne cada uno de los organismos; esto pone en blanco y negro la tarea de cada uno y da cuenta de una serie de fallas en la opera- ción del sistema. Pero ante esto deberá tomar medidas el nuevo Ministerio de Salud Por más que se diga que este sistema de salud es uno de los mejores modelos del mundo, que tiene cubrimiento total; esta cobertura en carnet no es todavía una universalización en los servicios de salud, que es lo que nos corresponde mirar y con base en esto cumpliremos nuestras funciones.